История повторяется? Несчастливая судьба российских парламентов

Россию ожидает в этом году предвыборная кампания и выборы в Госдуму 7-го созыва, если считать со времени появления этого органа власти в постсоветской России 1993 году. Хотя вообще-то учреждению с названием "Государственная дума" ровно 110 лет: в апреле 1906 года прошли выборы в первую Думу Российской империи, и 27 апреля (10 мая) она собралась на заседание, а уже через два месяца была распущена указом Николая II.

Сейчас, по данным недавнего опроса "Левада-центра", рейтинг доверия Государственной думе – 40%: такова доля опрошенных, одобряющих ее деятельность (не одобряют – 59%). За 16 лет путинской эпохи лишь в 2014-15 годах, на волне посткрымской эйфории, число тех, кто положительно оценивал работу депутатов парламента, немного превышало количество недовольных ею. При этом к Думе критичны не только люди оппозиционных взглядов, но и многие сторонники президента Путина: лояльность абсолютного большинства депутатов главе государства не спасает их от собственной непопулярности. А саму Думу, в связи с принятием ряда скандальных законов, ограничивающих гражданские права и свободы, – от нелестных прозвищ вроде "Госдуры" или "взбесившегося принтера".

Дума, впрочем, не была особенно популярным в народе институтом и в царские времена, а Россия редко выказывала серьезную приверженность парламентаризму. Почему? Об этом в интервью Радио Свобода размышляет доктор исторических наук, автор ряда работ по истории русского парламентаризма Игорь Лукоянов.

​– Учреждение Думы в России было шагом запоздалым? Ведь, как известно, Александр II какой-то совещательный орган незадолго до своей гибели собирался создать. Если бы это случилось уже тогда, то есть за 25 лет до реального созыва первой Государственной думы, это действительно сильно повлияло бы на ход русской истории?

– В формате "если бы" сложно отвечать, но то, что создание Думы сильно запоздало – это факт. Что касается Александра II, там немножко другая история. Он предполагал лишь, что при Государственном совете будут созданы совещания, комиссии – по типу редакционных комиссий, которые готовили освобождение крестьян в 1861 году. То есть речь шла о неких коллегиях, куда бы выбирались представители от земств и городских самоуправлений. В принципе это было представительство очень специфическое и сложное. Но даже оно было бы существенным шагом вперед, создавало бы традиции и некоторую культуру представительных учреждений.

– Насколько была распространена идея о необходимости народного представительства в самом народе? Часто в публицистике, и тогдашней, и нынешней, разделяют общество в целом и "общественность", то есть его политически активную, образованную часть. Кто хотел народного представительства: общество или общественность?

– Если в такой терминологии, то оно было требованием общественности. Но можно ведь разделить немножко иначе: есть народ, население, грубо говоря, а есть общество, под которым понимается та самая политически активная часть народа, которая и определяет общественное мнение и различные политические аспекты. Вот это общество-общественность и настаивало на создании некоего представительного органа. Причем речь об этом шла с 1880-х годов. Правда, тогда это себе представляли несколько иначе. Очень популярна была идея возвращения к практике Земского собора.

– Это же архаичный орган, созывавшийся по сословному принципу в XVI–XVII веке...

– Да, конечно. Это не законодательная деятельность в чистом виде, там вопросы для обсуждения предлагал сам царь. Они могли быть любыми.

– А что вышло в итоге в 1906 году? Насколько широкими оказались полномочия Думы при последнем царе? Можно их, допустим, сопоставить с нынешней Госдумой?

– Нет, там сопоставлять очень трудно, потому что баланс сил был другой. Общий принцип тогда и сейчас был общий: ни один закон не минует Государственную думу. Но существовали возможности обойти этот принцип, скажем, разные акты и постановления, плюс была такая знаменитая статья 87 Основных законов Российской империи, которая позволяла правительству принимать временные акты в тот момент, когда Дума не находилась на сессии. Эти акты потом либо вносились в Думу, либо прекращали свое действие. Но в чрезвычайной ситуации Первой мировой войны правительство стало жить по этой 87-й статье, то есть Дума была практически отстранена от принятия решений. В другом пункте тоже была четкая разница между "тогда" и "сейчас": в России с 1906 по 1917 год правительство не имело никакого отношения к Государственной думе, оно все целиком назначалось императором, и Дума повлиять на это не могла никак.

​– Кто тогда шел в депутаты? Сложно, наверное, составить какой-то обобщенный портрет, но все-таки что это были за люди, с какими надеждами они туда шли, целями, интересами?

– Картина была неоднородной. Сословный строй продолжал существовать, различия и в образе жизни, и в поведении разных сословий. Если брать крестьян, то там было несколько типов, которые шли в Думу. Некоторые шли для того, чтобы обогатиться. Им дневное содержание депутата – сначала 10 рублей, потом 25, по-моему, ввели, – казалось сказочными деньгами, для деревни это было действительно много. Поэтому, выбирая депутата, нередко сельские общины использовали такую мотивировку: условно говоря, Иван поедет, вот он поднимется, а следующий будешь ты, Петр, ты тоже будешь зарабатывать. Звучит как анекдот, но такая практика была зафиксирована: некоторые крестьяне продавали депутатские места каким-то обывателям. Условно говоря, ты мне дай 10-20 рублей в день, и можешь прийти на мое место и там посидеть. Но среди крестьян были и другие типы, сознательные относительно люди, которые шли в Государственную думу прежде всего за землей. Они хотели осуществить "черный передел". Помещичья земля была бельмом на глазу, и они шли в Думу за тем, чтобы эту землю забрать. Это особенно характерно для первой и второй Думы.

Среди горожан доминировала интеллигенция, в первой и второй Думе оппозиционная интеллигенция – это, как правило, кадеты, потом появились и правые, избираемые отчасти из городов, а отчасти из крестьянской среды, во второй Думе они начинают по-настоящему группироваться. Потом уже в третьей и четвертой Думе сформировался более-менее устойчивый слой депутатов-землевладельцев, которые придерживались в основном умеренно правых позиций. Эти люди шли в политику, выступая за сохранение самодержавного строя, но при этом поддерживая определенные реформы, они за Столыпина выступали. На крайнем левом фланге были представители революционных партий, которые попадали во все Думы, начиная с первой – это те, которые использовали Думу как трибуну для провозглашения своих лозунгов. Ведь выступления депутатов публиковались, они не подвергались цензуре. Вот такие примерно типажи.

– А тот, который сейчас распространен – типаж лоббиста, он был в тогдашней Думе? Люди, которые идут в политику не ради политики, а для того, чтобы добиваться реализации каких-то конкретных частных интересов с ее помощью?

– Там были двоякие механизмы. Первый – это депутаты как влиятельные ходоки по ведомствам. Они решали вопросы не на общем собрании Государственной думы, а где-то в кулуарах, при этом иногда использовали специфические инструменты типа депутатского запроса. Такое было возможно, соответствующий министр был обязан отвечать по существу дела. Там лоббистские интересы были, но они, как правило, не носили характер экономических интересов группы лиц, а это были территориальные интересы, либо сословно-национальные.

​– Первую Думу, как известно, очень быстро распустили. Собственно говоря, за что? Она могла действительно стать революционным фактором, учитывая тогдашнюю обстановку, царю и правительству было чего бояться?

– Нет. Там была совокупность причин, главная из них – это полный законодательный тупик. Через ту Думу невозможно было проводить правительственные законопроекты в принципе, а то, что начала готовить сама Дума, не было приемлемо для власти. Например, закон об отмене смертной казни, о свободе личности, об отмене всевозможных религиозных ограничений, там много таких законов было, которые они начали готовить – это было все неприемлемо.

– Но ведь к тому времени был уже манифест 17 октября 1905 года, который основные свободы гарантировал именем самого царя.

– Манифест – это провозглашение намерений, он ведь не имеет прямой силы. Вы провозглашаете свободу, но эту свободу надо осуществить, надо изменить кучу нормативных актов. И получается, что в конкретной деятельности власти считаются с этим намерением, но законодательству эти манифесты не соответствуют, они могут в принципе применить законодательство, невзирая на манифест. Поэтому многие из свобод, обещанных в манифесте, оказались нереализованными. Например, свобода совести.

– То есть получается, что в реализации этих свобод у правительства и Думы были противоположные взгляды, и Дума была распущена. А что дальше? Власть начала приспосабливать избирательное законодательство так, чтобы обеспечить лояльность Думы?

– Там было сложнее. Царь мог по законодательству в любой момент Думу распустить – это было его право. Но распустив, он обязан был в тот же момент назначить новые выборы. В случае с первой Думой Николай II начал с того, что заменил и Думу, и правительство, не меняя избирательного закона. Не сработались – идите. Он меняет правительство, ставит во главе его человека, который мог даже в первой Думе выступать и заставлял себя слушать и считаться. Это Столыпин. Во второй раз, в 1907 году, царь сменил уже только Думу, одновременно изменив избирательный закон. Потому что власти поняли: при этом избирательном законе, сколько бы раз ни избиралась Дума, нужный состав депутатов для работы с таким правительством они не получат. Хотя это, возможно, было некоторым заблуждением, но как решили, так решили.

​– И после введения нового закона, ограничившего избирательное право, у властей с Думой все пошло как по маслу?

– Относительно. По сути с 1906 по 1917 год только одна Дума, третья (1907–1912), просуществовала весь свой срок без каких-то экстремальных потрясений. Это было при правительстве Столыпина. Он там сформировал проправительственное большинство из октябристов в первую очередь. Это объединение думское разделяло программу Столыпина на определенные преобразования, получившие название столыпинских реформ. Они не всегда перечисляются в полном объеме, не всегда детально, там был широкий комплекс мер.

– У тогдашнего русского парламентаризма был какой-то свой звездный час? Вот, например, Февральская революция: там, как известно, Временный комитет Госдумы поначалу играл весьма заметную роль. Почему у них не получилось взять полноту власти в свои руки?

– Там была проблема очень простая, хотя она часто не сразу приходит в голову. Ведь в тогдашней четвертой Думе доминировали правые. Если бы они эту Думу собрали, как бы в условиях, когда настроения резко поменялись, когда царь был уже свергнут, как бы это все воспринималось? Если бы на трибуну полезли Пуришкевич, Марков Второй из крайне правых, другие политики, которые всегда заявляли себя как монархисты. То есть там получалось, что треть или больше Думы – это те фракции, которые народ не воспримет, он будет готов разорвать их. Как их собрать, эту Думу? Эта Дума была повязана с самодержавным строем, и она уже не могла функционировать как институт власти. Думские лидеры, более либеральные, это понимали и поэтому власть с легкостью передали Временному правительству.

​– То есть фактически к концу своей истории дореволюционные российские думы перестали в полной мере отражать взгляды и интересы общества?

– Они не отражали, начиная с третьей и четвертой Думы. Когда урезали избирательное право, когда власть начала манипулировать избирательным законом в своих интересах, там получилось серьезное расхождение. Смысл изменения законодательства в части Думы был такой, чтобы дать оппозиции возможность высказываться с трибуны, но не принимать решения. Есть, условно говоря, десяток депутатов, они будут иметь право голоса, выступят с трибуны, изложат свое неприятие каких-то решений, а голосование будет не в их пользу. Вот этот механизм действовал в третьей и четвертой Думе.

– Знаете, по сравнению с нынешними временами даже этот механизм кажется достаточно демократичным. На ваш взгляд, почему у Госдум, что тех, что нынешних, заметной политической роли играть не получается? Кто тут больше виноват: верховная власть, может быть, сами депутаты или общество в целом, не очень готовое для парламентаризма?

– Тут сложно объединять прошлое и настоящее. Как таковой русский парламентаризм умер вместе с Учредительным собранием. Советы рассматривать как парламент, мне кажется, невозможно. Определенный ренессанс всего этого начался через 70 с лишним лет: может быть, Съезд народных депутатов, который действовал в конце 80-х – начале 90-х, был неким отголоском первых дум. Обстановка другая, страна другая, общество другое. Дореволюционная Дума не стала незыблемой частью государственного устройства: у нее было мало времени, да и отсутствовала какая-либо традиция представительной власти. Плюс избирательный закон, плюс поведение самодержавия: оно двигалось, эволюционировало, но никак не могло решиться на такие перемены, которые выглядели бы устойчивыми и долговременными. А в массовом сознании был парадокс. Тогда начали проводить первые опросы, и выяснилось, что наблюдается разрыв в массовом мнении, особенно у крестьян. С одной стороны, спрашивают: нужна ли Дума? Отвечают: да, конечно, нужна. А назовите депутатов, за которых вы голосовали, знаете ли, кто представитель вашей губернии? Как правило, ни одной фамилии они назвать не могли. А какие партии в Думе представлены? В лучшем случае называли одну-две. То есть при убежденности, что такое учреждение нужно, представление о его реальной деятельности было минимальным.

​– Но ведь это очень похоже на сегодняшние дни. Кто в реальности знает что-то о Думе, кроме того, что она иногда проштамповывает какие-то очень странные законы?

– Да, но тогда культура была еще ниже, потому что в массовом сознании Дума не выступала как средоточие законодательной деятельности, а играла роль некоего центра, который легально существовал и был при этом оппозиционно настроен к самодержавной власти. Так было вплоть до 1917 года, и в ходе революции тоже. Ведь в феврале 1917-го толпа пошла к Думе, надеясь на то, что это законно существующая оппозиция самодержавной власти, и она их прикроет в случае чего. Именно как к оппозиции. Сознание того, что это законодательная власть, которая по идее должна играть колоссальную роль, тогда укоренялось с большим трудом и общество не охватило. В советском обществе такому сознанию и вовсе возникнуть было неоткуда. А что происходит сейчас? Власть стала принимать решения, ограничивая возможности Думы по дискуссии, создав по сути дела единственную все решающую фракцию, которая к тому же играет роль чуть ли не филиала правительства. Это все сказывается негативно, политическую культуру не воспитывает. Кончиться это может очень плохо, как в 1917 году, тогда полетит всё.